3月30日，自然資源部官網發布《中華人民共和國土地管理法實施條例(修訂草案)》(征求意見稿)(以下簡稱“條例草案”)，向社會公開征求意見。

　　條例草案是土地管理法重要的配套法規。新修訂的土地管理法已于1月1日施行，在土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等方面進行了較大幅度的完善，亟需在條例草案中對改革措施的具體操作程序和授權立法的具體內容進行明確。

　　條例草案縮小了征地范圍，建立了集體建設用地入市制度，從而對土地增值收益進行優化分配，這是此次征求意見稿的亮點。

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　　建設用地入市　打通城市和農村邊界

　　土地制度改革的一舉一動都可能對鄉村振興有非常深遠的影響。

　　集體經營性建設用地入市，一直是健全城鄉融合發展體制機制、推進新型城鎮化的關鍵舉措。

　　過去，只有國有土地能直接入市，集體用地則必須“國有化”方能入市。1998年，全國人大常委會修訂土地管理法提出，“農地轉為建設用地，必須實行征地;從事非農建設，必須使用國有土地”。

　　國有土地可以直接拍賣給開發商，但是集體土地則必須經過征收變更為國有土地之后才能入市交易。因此，不少集體土地被政府以較低的價格征用，再以較高的價格賣給開發商，農民在這個過程中基本沒有享受到土地市場出讓價格產生的利益，引發了不少征收過程中的矛盾。

　　因而這次修法，農村集體經營性建設用地入市的內容備受關注。在集體土地入市改革之后，出讓土地的收益將有望由村集體支配，村民也能從中獲得直接利益，有望打破多年來農村土地不能直接進入市場流轉的二元體制，為城鄉一體化發展掃除制度性障礙。

　　現行土地管理法刪除了“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的條款，規定農村集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，并經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以出讓、出租給農村集體經濟組織以外的單位或個人使用，使用者還可以通過轉讓、互換、抵押方式再次轉讓。

　　條例草案作為土地管理法的配套細則，明確了集體經營性建設用地入市交易的條件，即“國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途;產權明晰、已依法辦理土地所有權登記;具備開發建設所需基礎設施配套等基本條件”。

　　北京（ 農用地、 商住地、 工業地） 圣運律師事務所主任王有銀向法治周末記者介紹，現行土地管理法對于集體經營性建設用地的規定，不僅為集體土地進入市場提供了渠道，打通了城市和農村的邊界，使農民的利益得到了保障。

　　“在集體土地入市改革之后，出讓土地的收益將有望由村集體支配，村民也能從中獲得直接利益。商業和工業的入駐將會給當地帶來新的增長元素，帶動地方發展，農民的生活水平也會大幅提高。”王有銀說。

　　他認為，此次條例草案，通過完善集體建設用地入市制度，達到對土地增值收益的優化分配，從而照顧到農民和村集體利益。

　　條例草案中對入市要求和程序上作了規定，但對于入市土地增值收益如何分配并未明確。

　　王有銀告訴記者：“根據現行土地管理法規定‘集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院制定’，但未提及入市土地增值收益分配。立法者或許認為‘具體辦法由國務院制定’可以解決這一問題，但以‘稅收法定’原則衡量，涉及增值收益課稅問題并沒有明確規定。”

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　　從程序上進一步保障被征地農民利益

　　近年來，土地征收補償糾紛一直是在實踐中難以忽視的問題。

　　由于各地補償標準不一致，在征地過程中許多糾紛都與此相關。2019年10月，廣東（ 農用地、 商住地、 工業地） 諾臣律師事務所發布的《2018年最高院土地征收案件大數據報告》中顯示，關于集體土地征收補償金額爭議的案件數量占比高達46.8%。

　　鑒于此，現行土地管理法在征地補償標準上作了較大的修訂，以年產值倍數法來確定土地補償費和安置補助費，而且在原來的土地補償費、安置補償費、地上附著物三項基礎上又增加了農村村民住宅補償和社會保障費。

　　現行土地管理法對土地征收補償方面考慮了很多因素，王有銀向法治周末記者介紹說，土地管理法將2004年國務院28號文件提出的“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則上升為法律規定，并以區片綜合地價取代原來的年產值倍數法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎上，增加農村村民住宅補償費用和將被征地農民社會保障費用的規定，從法律上為被征地農民構建更加完善的保障機制。

　　具體到征收補償標準和安置方案上，條例草案從程序上進一步保障了被征收農民的權利。

　　條例草案第三十條規定：“征地補償安置方案擬定后，縣(市)人民政府應當在擬征收土地所在的鄉(鎮)和村、村民小組范圍內發布征地補償安置公告，公告時間不少于三十日;多數被征地的農村集體經濟組織成員認為補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣(市)人民政府應當組織聽證。”

　　王有銀認為，該條款充分保障了被征收農民提起建議的權利，也從立法上保障了被征地農民對安置方案不服、獲得政府聽證的權利。

　　但京師律師事務所房地產訴訟法律事務部主任劉松鴻對此仍有憂慮，他提出，條文中的“多數”到底是多少需要明確，若修改為“三分之二以上”，則可以避免實踐中遇到的難題。

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　　為土地征收做足前置準備

　　征地拆遷是關乎被拆遷農民日后生活的大事，現行土地管理法把原來的批后公告改為了批前公告。

　　現行土地管理法第四十七條明確規定，縣級以上地方人民政府擬申請征收土地的，應當開展擬征收土地現狀調查和社會穩定風險評估，并將征收范圍、土地現狀、征收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(鎮)和村、村民小組范圍內公告至少三十日，聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人的意見。

　　條例草案在土地管理法的基礎上對土地征收程序進行了細化，其中核心是維護農民權益。條例草案明確了土地現狀調查、社會穩定風險評估、公告、聽證、補償登記和簽訂協議等法定程序的具體實施要求。主要包括：發布土地征收啟動公告，開展土地現狀調查和社會穩定風險評估;組織編制征地補償安置方案;簽訂征地補償安置協議等。

　　對于批前公告的意義，自然資源部法規司法規一處副處長李文謙在接受媒體采訪時表示，這保障了被征地農民的知情權，在征收土地之前，先要經過土地的調查，社會穩定風險性評估，然后還有一個聽證的程序，如果被征地的農民多數不同意這個征地補償安置方案的，要根據法律法規的規定和聽證的情況，對補償安置方案作出修改。

　　條例草案中要求對社會穩定風險進行評估的規定，王有銀分析，從目前的實際情況來看，征收過程進行社會穩定風險評估主要集中在幾方面，包括在房屋征收的合法性、可行性、可控性、合理性;準備工作是否充分;項目實施是否會引起征收范圍附近居民的不滿;社會穩定風險防范對策和預案是否齊全等。

　　“通過風險評估及早發現征收項目中存在影響社會穩定的隱患，并采取有效措施予以化解，是從源頭上預防和減少征收矛盾糾紛，把問題解決在基層、解決在萌芽狀態的重要舉措，這無疑對保障被征收人的權益更加有利。”王有銀說。

　　劉松鴻認為，在土地征收前對土地進行現狀調查確有必要，他向法治周末記者介紹，在實踐中，常常遇到權屬不清的房屋在簽訂補償協議后產生征收補償利益糾紛，如果提前對土地現狀進行調查是可以避免的，“有了土地現狀調查的程序，調查的內容包括土地的權屬、地類、面積，以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的權屬、種類、數量等信息，在土地、房屋權屬不清的情況下，將大大減少糾紛的發生”。