審批權下放后，土地供應真的會增加嗎?

　　日前，《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》(下稱“《決定》)印發，將自然資源領域把兩項審批權“下放”，一是將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的審批權限“下放”到省、市、自治區;二是將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批權限“下放”到部分試點區域，包括北京（ 農用地、 商住地、 工業地） 、天津（ 農用地、 商住地、 工業地） 、上海（ 農用地、 商住地、 工業地） 、江蘇（ 農用地、 商住地、 工業地） 、浙江（ 農用地、 商住地、 工業地） 、安徽（ 農用地、 商住地、 工業地） 、廣東（ 農用地、 商住地、 工業地） 、重慶（ 農用地、 商住地、 工業地） 等，試點期限為1年。

　　多位分析人士均向21世紀經濟報道表示，此次審批權下放，讓地方在土地指標使用上有了更大的靈活性，但仍需受到各級國土空間規劃、土地年度利用計劃的約束，不會超出生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線。

　　落實土地管理法修改

　　多位受訪的專家與國土部門人士均向21世紀經濟報道記者表示，此次文件的下發，更多是為了配合法律修改所做的改動。

　　據了解，今年開始實行的新《土地管理法》第四十四條規定：

　　建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。

　　永久基本農田轉為建設用地的，由國務院批準。

　　在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次按照國務院規定由原批準土地利用總體規劃的機關或者其授權的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準。

　　“授權的機關批準”，被認為已經是為此次審批權下放打下了法律基礎。同時，對于8省市試點的基本農田轉用審批，新《土地管理法》第四十六條又規定，征收下列土地的，由國務院批準：

　　永久基本農田;

　　永久基本農田以外的耕地超過三十五公頃的;

　　其他土地超過七十公頃的。

　　這也與此次文件中要求的一致。實際上，21世紀經濟報道記者了解到，2月以來，自然資源部曾召開多次會議，布置相關工作時就已經明確，審批權下放需要結合《土地管理法》修改。

　　自然資源部方面表示，要結合《土地管理法》修改，推進下放土地審批權改革，采取優化審批流程、創新審批方式、加密會審頻次等方式，進一步加快用地用礦用海審批;有關地方要抓緊做好基礎準備，確保下放審批“接得住、管得好”，按時完成土地審批有關補正工作，各地要繼續探索“多審合一、多證合一”改革。當前，要集中力量、全面完成已經受理的各類建設項目用地審批，一季度內現有存量項目審批清零，全力支持企業復工復產，全力保障后續建設項目落地。

　　縮短審批時間，對土地市場影響不大

　　《決定》的印發，會對我國城鎮化和土地市場產生怎樣的影響?

　　“審批權的下放，更多是審批時間縮短帶來的營商環境改善，對土地利用格局的影響不大”，原中國社科院城市發展與環境研究中心主任、中國城市經濟學會副會長牛鳳瑞對21世紀經濟報道記者表示。

　　牛鳳瑞指出，此次兩類審批權的下放，只是建設項目涉及農用地轉用，由項目方發起申請，相關部門審核后下發《建設用地批準書》等批準用地文件的審批程序土地指標“中央劃定、層層分解、用途管制”的體系沒有任何變化。地方政府審批項目，也必須在相關的國土空間規劃、土地年度利用計劃和城鎮開發邊界的約束下進行。

　　這需要對我國目前的土地利用制度有一定了解。目前，我國實行土地利用年度計劃管理制度。自然資源部會同國家發展改革委測算全國未來3年新增建設用地計劃指標控制總規模，并據此編制全國土地利用年度計劃，將相關指標每年一次性全部下發地方。而下級自然資源主管部門應當將上級下達的指標層層分解，經同級人民政府同意后下達。同時，省、自治區、直轄市國土自然主管部門應當將分解下達的土地利用年度計劃報自然資源部。

　　其中，各地需要上報給自然資源部的土地利用年度計劃，包括了新增建設用地計劃指標(包括新增建設用地總量和新增建設占用農用地及耕地指標)、土地整治補充耕地計劃指標、耕地保有量計劃指標和城鄉建設用地增減掛鉤指標和工礦廢棄地復墾利用指標

　　合肥（ 農用地、 商住地、 工業地） 學院房地產研究所副所長凌斌也認同這一觀點。他告訴21世紀經濟報道，審批權下放實際上只是一個“事權”的下放，不僅劃定各地建設用地指標規模的工作仍然由中央制定，而且也沒有涉及土地增值收益等“財權”分配問題，因此對建設用地供應規模的影響不大。

　　凌斌認為，審批權下放的原因主要有三個方面，一是“放管服”改革的影響;二是農村“三塊地”改革后，集體建設用地入市帶來的影響;三是要縮短審批時間，讓審批速度能追上城市發展速度。

　　方向意義仍可期待

　　盡管多數受訪人士均向21世紀經濟報道記者表示，文件對土地供應結構和樓市的影響并沒有部分輿論討論的那么大。但其背后的土地改革方向意義，卻有相當大的想象空間。

　　值得注意的是，此次試點的8個省市，多數是東部發達省市，而位于中西部的重慶、安徽兩地，一直以來也是我國土地改革的先行區。

　　牛鳳瑞告訴記者，審批權下放試點的思路，與近幾年來，中央在土地改革過程中，強調土地這種特殊資源的優化配置，更好地滿足不同地區的用地需求、實現有效供給的思路是一致的。

　　2019年12月，習近平總書記發表《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》稱，要加快改革土地管理制度，建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜。在國土空間規劃、農村土地確權頒證基本完成的前提下，城鄉建設用地供應指標使用應更多由省級政府統籌負責。

　　因此，牛鳳瑞認為，一旦發達地區有了更多的用地指標，同時又能在指標使用上有更大的靈活性，顯然能夠更好的滿足當地的用地需求，推動其空間布局的優化。

　　也有國土系統的地方官員向21世紀經濟報道表示，《土地管理法實施條例》修改和配套政策即將公開征求意見，審批權下放后，土地年度利用計劃等工作機制是否會有相應的調整，應當還會有后續政策配套。