集體所有權被認為是農地“三權分置”的制度基礎，但因為如下問題而亟待深入改革：教條式“堅持”、形式化“落實”和虛無化“完善”。本文認為，基于歷史經驗、實踐訴求和操作可行性，需要從功能角度出發推進農地集體所有權改革。“堅持”就是以服務“三農”、發展生產力和彌補市場失靈的實踐標準來體現社會主義的所有制關系“。落實”的重點是明確農地集體所有權人即承包戶以完整財產權，明確農村集體經濟組織作為產權行使主體且經授權而擁有監督、管理農地之事權，作為中心簽約者而服務于農業規模化。“完善”的主要內容是賦予集體經濟組織對等的事權與財權，厘清自治組織和產權主體之間的責權利，同時亦需推進農地監管體制和征地制度等配套改革。

　　引言

　　作為家庭聯產承包責任制之后農村改革的又一重大制度創新，2014年中央“一號文件”首次提出的“三權分置”奠定了農地制度的基本架構。為落實好“三權分置”，國家密集出臺了一系列的相關政策文件，《農村土地承包法》《土地管理法》等相關法律也著手進行相應的修改。作為“三權分置”之一的“堅持農地的集體所有權”，既是農村基本經營制度的“魂”1，也是農村土地改革的三條底線之一，必然成為重要改革事項。對此，2014年中央“一號文件”突破長期以來的“堅持”提法，并首次提出了“落實”。2019年中央“一號文件”更是提出“完善落實”的改革思路。長期以來幾乎沉寂的農地集體產權改革，亦陡然成為熱門話題。針對產權主體模糊和功能弱化等棘手的現實問題，圍繞產權主體歸屬和權能等核心問題，學者們開展了激烈爭論。

　　關于集體產權的歸屬或落實問題，爭論異常激烈。第一種觀點是，根據馬克思等經典作家的理論預設[1]、考慮公共資源的產權界定困難[2]和土地利益的公平分配[3]等現實考量，為解決集體產權“虛化”或“弱化”[4]的問題而要實現農地國有化[5]。與此相反的第二種觀點是，基于效率角度，強調賦予農戶完全的土地產權[6]。不同于非此即彼的“二分法”，第三種觀點主張“非公亦非私”的產權主體。“農民集體”是一種公共權力所體現的公法性[7]而非作為簡單的交易活動主體，因而并非一定要賦予農民集體的法人組織地位。可以鑒戒英美法信托法律制度下的農地保有制[8]或日耳曼法的總有制度，通過明確集體成員的義務和權利[9]來解決產權模糊問題。第四類學者認為，為實現憲法規定“集體所有”抽象主體的具體化并解決產權模糊性的痼疾，需要對“農民集體”這個所有者進行民事主體化改造：理想的狀態是成立有別于村委等自治組織、具有法人資格的農民集體經濟組織[10]，并能夠作為產權主體擁有占有、使用、收益和處分等各項權利[11];有人主張經營權也要歸于農村集體經濟組織[12]。也有學者認為，農戶承包權和農地經營權是獨立于集體所有權的[13]，因而“落實”集體所有權的關鍵是解決好集體成員的資格權問題[14]。

　　相對而言，第四種觀點似乎比較符合政策演進思路。不過，關于集體所有權的性質和主體問題的爭論尚未形成一致性共識。基于產權復雜性，一些學者避開集體產權形式上的歸屬問題，轉而探究集體所有權的權能問題。基于提高農業效率的現實關切，重點關注如何通過“集體”去促進農業規模化和農民組織化。他們認為，計劃經濟的集體所有制所依托的經濟社會基礎已不復存在，應該朝前看，從控制力去看待集體經濟的主體地位。具體到土地經營，新型集體經濟應將功能定位于農業基礎設施、交通基礎設施、環保工程等農民沒有能力做的領域[15]。作為所有者，集體擁有依法發包、調整、監督和收回集體所有土地的職能，而且應該參與土地征收補償安置方案的討論[16]以體現其收益權，同時要強化承包地的管理、監督等權能[17];通過對土地經營權流轉的備案、監督和糾錯等功能來規范農地流轉，協調好經營者和承包者之間的利益關系。

　　縱覽上述研究，便可發現略顯尷尬的現象。國家對農地集體產權制度的改革理念是非常開放的，改革思路也是極其清晰的。與此形成鮮明對比的是，因為先驗觀念的羈絆、眼界的限制或對似是而非觀點的誤解，部分學者未能理解國家大政方針的深意，所提出的建議也往往缺乏學理和經驗支持。

　　農地集體產權認識方面的混亂和滯后，阻礙了農地制度的改革深化。盡管中央的改革理念非常開放，思路也非常清晰，但中央精神有時卻停留于政策文件的表達，而不能充分具體化為正式制度的法律。2018年12月底修訂的《農村土地承包法》具有過于濃厚的政策指引性而缺乏實質性改進，甚至在個別地方出現了倒退[11]。關于如何落實特別是如何完善集體所有權這個重要問題，往往因為無的放矢而不得其解。也正是如此，中央精神和相關法律在實踐層面也遇到不少阻力。顯然，有必要了解不同發展階段的戰略目標及其制度目標對農地集體產權的實踐訴求，重新思考經典作家理論預設的初衷，陳述不同主體的利益訴求，從政府職能轉換、農地監管體制和基層組織治理結構完善等方面分析制約集體產權改革深化的深層次原因，從而基于路徑依賴和現實可操作性，從“堅持”“落實”和“完善”三個層面，對農地集體所有權的改革提供一個系統的論述，提出邏輯一致且可操作的具體建議。以期將中央的改革理念落到實處，引領農地集體產權改革步入深水區，并由此推進農戶承包權和土地經營權的相關改革。

　　一、新時代的農地集體所有權：改革訴求、“三權分置”的制度落實及其不足

　　(一)新時代的發展戰略、“三農”的制度目標與農地集體所有權的制度堅持

　　1. 新時代的發展戰略與“三農”制度目標。

　　就人口分布與空間布局而言，新時代的主要矛盾集中體現于“三農”2。十九大因明確提出了“鄉村振興戰略”而成為“三農”發展的里程碑。發展環境和發展矛盾的變化也使得國家戰略層面產生重大調整。農業農村發展被置于優先考慮的地位。在新時代，“三農”面臨新的問題，有著新的制度目標。其一，新時代農業發展的底線目標是嚴格保護耕地，在大量農村人口實現非農就業的情況下確保糧食安全，“把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”3。頂線目標方面，要解決因小規模分散化經營等因素而帶來的食品安全、效率較低和環境污染等問題，“推動農業由增產導向轉向提質導向”4，使農業能夠在國內和國際兩個市場上具有競爭力。其二，新時代的農民和農村的制度目標主要是：提高農民(財產性)收入，打破二元結構、促進城鄉社會保障和基本公共服務均等化。

　　2. 新時代農地集體所有權的制度堅持。

　　新時代農地集體所有權的改革既需要克服“兩權分離”下的諸多制度缺陷，也要有效回應外部環境和“三農”制度目標變化下的實踐訴求。這對農地集體所有權改革提出了新的要求：既要堅持“集體所有”的公有體制，還要探索如何通過有效的實現形式使集體所有權得到具體的落實，同時通過完善所有權的功能以促進新時代制度目標的有效實現。有一點需要留意的是，中國農地集體所有權改革，從政策文本表達上看似乎經歷了從“堅持”到“落實”，再到“完善落實”的三次變化。但是，這只是表明決策者和學者在制度目標與制度績效雙向互動的實踐經驗的啟發，不斷深化了對集體所有權實現形式及其功能的理論認識。這是實踐認識的理論抽象。因而，在具體的制度安排中，這三者(在前一階段是潛意識的，而在新時代則是自覺的)始終是高度統一的。當然，如何實現三者的有機融合，則需要認真洞察新時代農地集體所有權的改革訴求。

　　(二)新時代農地集體所有權的改革訴求

　　新時代的“三農”特別是農業的制度目標，對農地集體所有權有著新的訴求。第一個訴求是作為耕地特別是作為宅基地所有者和集體建設用地的所有者，如何提高集體產權的對外排他性，以充分保護集體成員的財產權，同時通過運營與管理以實現集體資產的保值增值。第二個訴求是體現國家意志、承擔管理和監督功能，以嚴格保護耕地，穩定農戶承包權和平等保護經營權。農地集體所有權的改革，必須能夠確保耕地得到嚴格保護和有效利用。針對規模化經營中可能存在流轉合同糾紛、農地的破壞、農地經營的“非農化”和“非糧化”和農業生態環境的破壞等市場失靈的相關問題，需要集體所有權去承擔相應的監督和管理職能。當然，農地集體所有權的改革也要維護好集體成員的個人利益。在集體內部，要穩定承包關系，防止村干部等利益相關主體重新調整農地。在集體外部，既要作為農民的利益代言人和代理者，促進農地流轉，也要防止地方政府等利益主體通過違規征地、違規批地對承包權造成的侵蝕，促進征地程序的規范化、補償標準的科學制定和極差地租的合理分配。農地集體所有權的改革也要有利于平等保護經營權。重要的是，要培養農戶的契約意識，農地流轉的契約穩定，為經營者提供穩定預期。在征地經濟補償過程中，要充分體現經營者的權益。

　　第三個訴求是促進農業的規模化、提高農民的組織化，以市場方式去“補”齊基本經營體制的“統”之短板，促進小農與社會化大生產的有機銜接，提高農業生產效率。農業規模經營發展和社會化服務體系的形成是一個歷史過程，因為市場的無形之手發揮作用需要有足夠的時間準備。20世紀90年代以來，中國農業產業化便開始迅速發展。21世紀之后，農業新型經營主體的發展更是方興未艾，農地經營規模逐漸推進。在人地關系緊張的地區，各種專業化組織促進了農業社會化服務的快速發展。一些新型農業經營主體為服務合作農戶或周邊農戶，以托管等各種方式提供了各種類型的社會化服務。不過，無論是土地規模還是服務規模，都離不開農地的流轉和集中。農業規模經營對集體所有權改革提出了如下訴求：充分發揮集體在信息和交易成本等方面的優勢，充當農民與新型農業經營主體的中介者，促進農地的流轉和集中，推進農業社會化服務的市場化發展。

　　(三)國家、集體與農民：“三權分置”的制度落實

　　按照這一思路，基于農地制度的一些體制性問題，回應新時代的實踐訴求，我國建立了農地的“三權分置”，并在這一框架下推進了農地集體所有權的如下改革。

　　1. 明確了農村集體經濟組織的法人地位。

　　針對“農民集體”這個產權主體的模糊性問題確定了清晰的改革思路：承包農戶是權利主體，但農村集體經濟組織經授權可以代表權利主體，即作為行使主體。《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(2016年12月)指出：在清產核資基礎上，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權。屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權;分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民小組代表集體行使所有權;屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。2016年10月的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(以下簡稱《三權分置意見》)要求：“土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。農民集體是土地集體所有權的權利主體。”2017年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過了《民法總則》分兩款規定，明確了農村集體經濟組織和村民委員會的法人地位。《民法總則》第99條分兩款規定：“農村集體經濟組織依法取得法人資格。”“法律、行政法規對農村集體經濟組織有規定的，依照其規定”。從而，《民法總則》將集體經濟組織、村民委員會等農村集體經濟組織，作為“特別法人”予以規定，賦予其民事主體資格。2017年修改的《物權法》(2007)第60條將《憲法》所規定的農地產權主體即“農民集體”明確界定到集體經濟組織;考慮到現實中集體經濟組織的成立和功能完善方面的困難，也規定村民小組、村委會和鄉鎮集體經濟組織可以代表集體。2019年8月底全國人大發布的《土地管理法》第11條也吸收了這一規定，明確了農村集體經濟組織作為農民集體的產權主體。

　　2. 明確了農村集體經濟組織對農地的監管職責。

　　按照《三權分置意見》，集體所有權在保護耕地、承包權和經營權方面均擁有相應的職責：(1)依法發包集體土地，任何組織和個人不得非法干預;(2)因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地;(3)對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為;(4)依法對土地經營權的流轉進行監督。承包農戶轉讓土地承包權的應在本集體經濟組織內進行，并經農民集體同意;流轉土地經營權的，須向農民集體書面備案;(5)集體土地被征收的，農民集體有權就征地補償安置方案等提出意見并依法獲得補償。這些指導性意見，也分別被《農村土地承包法》(2018年修正案)和《土地管理法》(2019年12月修正案)所吸納。需要說明的是，《農村土地承包法》為農地所有權的發包方增加的一個義務即為承包方提供生產、技術、信息等服務，發包方也可以在土地流轉過程中收取一定的管理費;集體對土地的收益權主要體現在土地征收時對收益的一定比例的分配權(見《土地管理法》(2019年修正案))。

　　3. 規定了農村集體經濟組織的服務性功能。

　　《深化農村改革綜合性實施方案》(2015)也指出，要探索剝離村黨組織和村委會對土地資源的管理職能，實行“政經分開”，完善村委會和農村集體經濟組織運行機制。根據2016年中共中央國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，集體經濟應發揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用。在明確產權主體及其職責之后，為了更嚴格地保護耕地、保護農民利益，國家也逐漸強化集體產權的對外排他性。特別是在經營性集體建設用地領域，集體作為農地所有者的權利得到了加強，集體產權的對外排他性有了大幅度提高。這集中體現在2019年8月頒布的《土地管理法》，在界定公共利益和縮小征地范圍5、規范征地程序6和市場化補償標準7等關鍵性領域作出的大量改革和集體經營性建設用地統一入市試點改革的推進。

　　上述政策條文和法律規定框定了“三權分置”下農地集體所有權的基本內容。歸納上述內容，不難發現“三權分置”制度框架農地集體所有權的一些基本特征：農地(作為農業生產要素)的財產權主要歸于集體所有權人即承包農戶;作為產權主體的農村集體經濟組織，實際上是行使主體，擁有維護農地集體所有制關系、通過監督與管理承包戶與經營者而保護耕地、規制土地流轉;發包方的收入來源(財權)主要是土地征收時一定的收益分配和通過服務土地流轉等功能而收取的管理費;土地征收的審批權限下放到本級地方政府;土地承包經營合同的監督管理權下放到縣主管部門和鄉(鎮)政府。

　　(四)“三權分置”框架下農地集體所有制的缺陷

　　1. 所有權功能的異質性與產權主體的統一性。

　　這是一個相對突出的問題，即制度設計方面將所有權的異質性功能與產權的主體等同起來，并希望將異質性的制度目標兼容于同質性的產權主體。集體所有權的功能主要是三種：代表政府實現國家“三農”的制度目標;代表政府對農地的占有、使用等狀況進行監督、管理，以保護承包者和經營者的利益;代表所有者，管理農地的發包、調整和流轉;作為中介者，服務于農地的流轉，促進規模化經營等。相關政策和法律對上述規定希望將不同性質不同層面“三農”的解決，都寄希望于土地的所有權安排。于是便有了如下狀況：《憲法》層面對農地產權制度的定義，更多關注宏觀和抽象意義上的意識形態和政治功能;《物權法》和《土地管理法》則較為關注現實中的產權明晰和市場效率問題，重點權衡國家(主要是地方政府)、村集體與農民之間的利益;《農村土地承包權法》更是關注到不同農戶之間(主要是承包戶與經營戶)的利益權衡。然而，這些功能相互之間有重疊的一面，也有沖突的一面，由此而導致混亂。之所以出現這種混亂，是因為功能的認識和定位涉及利益格局。許多原本需要通過其他方式來解決的問題，各主體卻非要借助于法律的制度設計來嵌入自身利益。

　　機構主義(而非功能主義)的傳統觀念給農地集體所有權的改革在制度設計層面如法律術語的表達帶來很多技術上的困難。因為不同主體的功能訴求是差異化甚至是互斥的，法律條文卻必須是具體而可操作的。這就必然帶來立法上的技術困難：既要照顧各方利益，又不能誘發矛盾。也正是如此，相關法律對于集體所有權的性質描述，只好采取語焉不詳的模糊化處理，而法律專業術語的表達也存在矛盾。面對這種矛盾，有學者希望通過新的表達方式加以區分。比如，有人認為集體所有權兼顧公法和私法的功能，并因其功能而異[18]。更有人提出可以參考德國經驗，用“雙階理論”加以調和來突破“一物一權”的表達困境：即憲法上的集體土地所有權對抗國家，體現了社會安全保障功能;民法上的集體土地所有權對抗世人，發揮了土地作為商品的經濟功能[19]。問題的關鍵是，這些說法固然可以彌合法律語言表達上的分裂(其實是粉飾矛盾)，實現邏輯上的一致性。但是，法律模糊只不過是利益角力、觀念沖突的表征罷了。修辭手法也許可以使各方達成文字上的默契，但并不表明政治力量的相對平衡。法律面紗的改變對于現實問題的解決不會產生實質性作用。更重要的是，人們在對待集體所有權的制度設計時，長期以來存在的思維誤區并沒有得到突破：通過法律協調不同利益的矛盾，并將不同產權功能塞進同一個主體，這將產生難以調和的內在矛盾。

　　2. 農地處分權(征地)的集權與所有權的弱對外排他性。

　　離開政府職能轉換和土地規制改革去分析耕地保護等實踐訴求，無異于緣木求魚。略略分析一下便知，之所以出現所有權表達的模糊性，很大一個原因是顧及地方政府利益。政府干預導致集體以外成員的弱排他性是農地集體所有權的鮮明特點[13]。這一點，隨著政府在土地一級市場壟斷地位逐漸被打破和征地制度的改革而得到較大程度修正。不過，制度安排仍然存在缺陷，并使得集體產權面臨因外部干預而導致產權殘缺和耕地流失的問題。主要的原因是，2019年8月《土地管理法》中的征地制度依然存在一些缺陷：對“政府”界定仍然存在模糊性;在公共產品(公共利益)的事權方面，沒有在鄉(鎮)、縣(區)、市、省等地方政府及中央政府之間進行明確的劃分;評估土地價值時，沒有充分考慮生態景觀環境和文化等非經濟功能。這些法律漏洞，為地方政府以城市改造和道路建設等公共利益的名義而過度征地留下了巨大空間;且為地方政府違規審批和違規用地留下了一個口子，即允許因連片開發而征收土地。盡管征地審批權利下放(不需要上級政府審批)，但并未觸及核心問題：政府自己用地、自己審批8的制度設計，使政府集運動員、裁判員、游戲規則制定者于一身9。而且，無論是2018年12月份新修改的《農村農地承包法》或2019年新修正的《土地管理法》，均未觸及一個核心問題：對地方政府或主管部門的違規征地和違規批地等行為沒有任何的處罰規定，因而也無須承擔明確的法律責任。這就使“農村集體”這個產權主體難以或無法抵抗地方政府的違規審批和違規征地。

　　3. 農地承包經營的事權下移、財權集中及轉嫁與所有權的功能異化。

　　無論是政策文件還是相關法律，都賦予了農地發包人(或農村集體經濟組織、村民小組)以保護耕地和農業資源等方面的權利。甚至也規定了發包方為承包方提供生產、技術和信息等方面的服務。這些權利和義務的強制性規定是否妥當?這是值得商榷的。農村集體經濟組織(或村委會或村民小組)只不過是農地集體產權主體或農村自治組織而已;盡管具有信息和執行等優勢，但都不是一級政府，也不是政府組成部門。嚴格地說，它們并不具備監督和管理農地使用狀況的法定權利，也沒有這方面的義務和責任。特別是承包方所需要的各種社會化服務，需要通過市場方式來獲得，農村集體經濟組織既沒有能力也沒有這方面的義務。

　　如果農村集體經濟組織需要承擔這些職能，那么也應該通過授權以契約方式而獲得。同時，政府需要因為購買上述服務而支付相關的費用。令人遺憾的是，當事權下移的同時，卻并沒有推進相關的財權改革。于是便出現如下異象：政府沒有通過明確的財政分權，以支付農村集體經濟組織在執行相關職能時發生的各種成本與費用;作為一種替代或補償，政府卻賦予不是農地集體所有權人的“集體”以某種農地的處置權和收益權。如果這種邏輯成立，那么就不難理解相關法律中那些看似悖論的種種規定了：在涉及村內農地流轉且不影響農業生產時，作為土地所有權代表的“集體”卻不能收取租金，而只能作為中介人獲得“管理費”10;在農地征收而轉變為建設用地(非農用途)時，“本集體經濟組織”擁有了只有所有權人才能擁有的“剩余索取權”即部分收益權11。在同一事情上，之所以出現一會兒把集體經濟組織視為所有權人、一會兒將之視為中介者的混亂狀況，可理解為地方政府的機會主義在法律上的體現：當涉及到征地的巨額極差地租收益時，為調動“集體”積極性而賦予其所有者角色;當涉及農地流轉而不能給地方政府帶來財政收入時，地方政府卻不愿意支付相關的工作費用，而賦予“集體”以中介者身份向當事人收取管理費用的權利。從法理看，村集體組織或村委會等都不是農地的所有權人，但它們卻享有了農地轉讓權、處置權特別是收益權。為節省難以承受的行政(交易)成本，政府將監督(承包權和經營權)農地使用和保護耕地、農業資源和生態環境等方面的義務(事權)賦予給村集體12。正是由于事權與財權的非對稱性導致了如下“悖論”：村集體承擔了本不應有的責任(事權)，享受到了本不該有的(財)權利(即承包地的收益權)。一個隱患也就自然產生了。在級差地租的超額收益誘惑下(承包地因征收轉為非農用途而產生的增值收益)，地方政府的機會主義激發了“集體”將農地轉為城市建設用地的內在積極性。

　　4. 農地集體所有權主體的二重性及可執行性。

　　從名義的法律看，農地所有權(而不是所有權人)已經明確到農村集體經濟組織。相應許多地方成立、登記注冊了大量農村集體經濟組織。不過許多地區并不具備成立集體經濟組織的條件。考慮到這種情況，《民法總則》同時規定村民委員會和村民小組可以作為代表行使職責。這就帶來了產權主體和作為自治組織的職責分工和利益沖突問題。更重要的是，即便是成立了相應的集體經濟組織且明確其法人地位，它們也依然難以實際行使產權主體的各種職能。產權清晰界定和強權賦能都是必要的，但產權實施更為重要。否則，產權將僅僅是紙上的，而非事實的。中國大部分農村的組織化程度是非常低的。已有組織如村委會有著國家力量的強大支持，尚且存在治理體系不健全和治理能力不足的諸多問題。法人性質農村集體經濟組織的獨立運行在絕大部分農村是不可行的。既沒有經費來源，關于集體經濟組織的職能、章程、議事規則、與承包方(即集體所有權人)之間的關系問題等也都缺乏相應的規定。即使成立這些組織而且也有各種規制，國家也沒有具備監督其職能行使狀況的能力。因此，已經成立的農村集體經濟組織，與村委會(村民小組)往往是一套人馬，兩塊牌子而已。一個更根本性的問題是，由于成員資格的封閉性和農業經濟的開放性，集體經濟組織在管理方面天然存在搭便車的集體行動困境，而且也缺乏企業家能力，難以通過市場化行為而使農地資源得到高效配置并促進農業發展。

　　(五)農地集體所有權制度設計缺陷帶來的消極后果

　　產權殘缺是中國地權制度的最大特點，并集中體現于農地集體產權。在不同時期，產權殘缺表現形式有所差異。改革開放的第一個時期(1978—2016)，主要因為產權主體不明晰導致地方政府和村干部對集體產權的侵蝕。隨著農地集體產權主體民事資格的獲得，在集體外部，產權明晰問題得到了很大程度的緩解。但是，集體內部仍然存在產權不明晰的問題。由于村委會等自治組織和產權主體之間的職責分工不明確，議事規則不明確，仍會導致自治組織的越俎代庖。除此之外，財權與事權的分離或者說地方政府對土地增值收益的爭奪和農地監管的卸責，事權不適當的層層下移(或是轉嫁)，使農地集體所有權在保護農戶承包權和土地經營權方面，顯得非常無奈。由于地方政府職能轉換滯后，將由其負責的受國家委托的事權(監督承包方保護耕地、管住農地用途和保護農業生態等)交給了村集體，并賦予村集體分享部分土地收益權(主要是征地產生的極差地租)，由此弱化了承包權的產權強度，且特別傷害了承包方資本化的財產權。由于村集體的功能不完善，使得其將原本受地方政府委托由其代理的事權又轉嫁交給承包方13，因而弱化了農地轉入方的產權強度并傷害了轉入方資本化的財產權。正是由于環環相扣的事權和財權關系的混亂，導致事實產權與法律產權的偏差，使得農地領域存在大量“悖論”，并嚴重妨礙著“三農”制度目標的實現。

　　在農業領域，一方面是國家要求嚴格耕地保護，另一方面是農戶自發的大量耕地撂荒或廢棄。由于農業保險和農田整治滯后等支持性政策不足而導致的低效率，農村和中西部地區存在大量閑置耕地，城市和東部沿海發達地區的大量耕地被占有或違規轉為建設用地。在農地集體產權領域，因為沒有領會(或有意誤讀)農地集體所有權的本質(或國家意圖)并誤會了其客體和功能，使得不是產權主體的地方政府享有了不宜擁有的強大農地處置權、轉讓權和收益權，因此使其產生干預農地資源配置(特別是將農地轉為建設用地)的強烈欲望。同時，農村集體所有權的二重性依然不能避免村委會對產權主體的利益傷害，并由此使得村干部在利益誘導下而頻繁調整承包地。在產權的功能方面，村集體承擔著一些服務于家庭方面的經濟功能，但這種經濟功能與監督、管理土地使用的社會功能卻也是混合在一起的14。裁判員與運動員混合于一體的村集體也成為產權不穩定的誘因。地方政府和村集體的尋租行為成為集體產權虛置、承包權不穩定、經營權得不到有效保護的主要誘因，并由此帶來許多問題。

　　二、“三權分置”背景下農地集體所有權的改革思路

　　(一)“堅持”農地集體所有權的改革思路

　　1. 堅持以功能原則作為農地集體所有權的改革理念。

　　作為一個發展中國家和社會主義國家，中國農地制度有著諸多的特殊性。國家的意志對土地制度有著決定性影響，而地方政府等各種主體也因為既得利益而對農地制度的理解和實施作出對己有利的解釋和操作。這就使得農地改革始終帶有濃厚的工具性、政策性和權宜性，導致各方主體特別是農民集體、農民和經營者等難以產生穩定性預期。國內外的發展環境也要求改革工具性政策導向。在國內，中國即將實現建設全面小康社會的目標，公平性、公開性和機會均等的理念將會變得更加重要。在國際上，隨著“一帶一路”的推進和中國全方位融入國際社會，中國對基于規制的制度必然有著更高要求。作為規則的制度，對所有人都是一樣的，且事前不能預判誰會成為受益者(受損者)。政策基本理念是機會均等和社會公平，偏向某些特定部門(企業和個人)的選擇性政策，因為利益輸送或不公平競爭而降低資源配置效率。為實現某些普遍性目標，針對某些經濟和社會的某些功能(比如基礎性研究)而制定政策。這些目標導向而非選擇性的理念，促進了公平競爭，也有利于資源的配置效率。作為一種替代性選擇的是功能性理念，并貫徹法治精神。

　　2. 堅持以實踐績效來判斷農地集體所有權的改革標準。

　　秦漢以來，土地制度基本實現了從井田制到私有制的過渡[20]。但是，由于行政力量鞭長莫及，土地產權的具體實施機制并不是作為正式制度的法律，而是宗法關系。土地交易的規制提供者并不是作為公共利益代表者的政府，而是鄉村權威和宗法組織。鄉村的信任范圍是費孝通式“差序格局”。從事實產權看，土地權利局限于村莊內部。盡管土地可以自由交易，但賣買雙方往往是同村熟人，而非村外的陌生人。長此以往，村莊內部的農民集體于無形之中擁有了某種共有產權。產權是私人的，但契約執行卻是高度自治的。在小農經濟條件下，這種產權單位與治理單位的對稱性[21]，一方面可以確保農戶的個人激勵，另一方面能夠使產權具有低成本的實施機制，并且也有助于提供村莊基礎設施等公共產品。

　　在陌生人社會，小土地所有制不利于實現最佳的資源配置效率。關于其發展前途，不同學者有不同觀點。馬克思鮮明地指出，“小塊土地所有制按其性質來說排斥社會勞動生產力的發展、勞動的社會形式、資本的社會積聚、大規模的畜牧和對科學的累進的應用。”15關于小農的發展方向，恩格斯強調，“我們對于小農的任務，首先是把他們的私人生產和私人占有變為合作社的生產和占有”16。毋庸置疑，馬克思、恩格斯等之所以提出土地的社會所有，是認為它能夠解決小農的諸多問題而促進農業社會化大生產、有利于資本積累和技術進步。新中國成立后特別是小農社會主義改造之后，土地產權從個人變為集體。從現象發生學或形成機制看，集體土地來源于個人。基本考量是實現農業規模經濟、提供公共產品和避免土地兼并帶來的失業等社會問題。一言蔽之，無論是經典作家的原意或者新中國成立初期的政策目標，集體產權初衷是提高小農市場地位、實現規模經濟等。

　　此外，農地(特別是耕地)資源屬性并不符合“公共池塘”，而農地集體所有權也不具有解決“公地悲劇”的基本條件17。從提高小農市場地位、通過社會化大市場實現規模經濟和提高農業生產效率的角度看，改革開放以來的實踐表明，無論是土地經營規模或者是服務規模，都可以在保障農戶承包權的基礎上得到實現。成熟的市場經濟和新興市場的經驗也表明，土地集體所有并非是規模經營的充分條件。就公共產品和公共服務的提供而言，盡管人民公社時期土地集體所有發揮了很大的優勢，但由于微觀激勵機制不足，公共產品和公共服務不能得到有效利用。改革開放的實踐則表明，給定土地集體所有，通過完善村民選舉機制、提高鄉村治理能力，也可以增加農村道路等公共基礎設施的供給數量并改善其質量[22]。人們不必去從“耕地”角度尋覓集體產權的“主體”，不能因為承包權到了農戶那里，便認為集體所有權“虛置”了。相反，要從集體所有權在不同階段是否較好地實現了彌補農業市場失靈等政策目標，去判斷集體產權是否有效。探索集體產權有效實現形式的目的在于如何在不同階段應對由“三農”特殊性引發的風險性和正外部性等問題。

　　3. 堅持以農民利益不受損失為基本原則。

　　之所以“堅持”農村土地的集體所有，并不是要保護地方政府18及城市居民的既得利益，甚至也不是國家自身的利益。國家利益在于通過解決“三農”問題來更好地服務于人民，這是中國共產黨根本宗旨所內生的。我國之所以強調“堅持”農地集體所有，其初心也不應該是維護“集體”的既得利益。若非如此，就無法理解政府為何把耕地除處分權之外的所有財產權讓渡給作為承包戶的農戶，在承包權比較完整的情況下19，為何還要花費數千億元和長達5年時間來完成農地確權頒證?那么，“堅持”集體所有產權的真實意圖是什么呢?我們認為，這應該是考慮到“三農”特別是農業市場失靈的弊端，希望通過集體所有權去彌補。國家之所以規定農村土地的集體所有制，宗旨是通過它來保障特定時期的“三農”目標，并以此體現中國特色社會主義的政治、經濟、社會、文化。

　　(二)“落實”農地集體所有權的行使主體：集體土地所有權的人格化

　　這首先需要進一步分離農地集體所有權的公共管理職能和經濟職能。農地集體所有權是一種對抗國家公權力的私權，但它承擔了國家的某些經濟職能。集體產權的意義不是集體作為所有者去占有土地，而在于在生產關系的層面，體現國家意志并受其委托，承擔著管理和監督農地的職能。故而需要肯定農村集體經濟組織的必要性。在集體經濟(主要是集體房屋出租)比較發達的行政村(甚至是自然村)，有必要成立這些組織。在大部分農村集體薄弱的地方，也有必要成立類似的組織。因為這可能從組織架構層面剝離村委會和村民小組等自治組織的經濟職能。同時從對外經濟交流的角度看，法人化的農村集體經濟組織也宜作為民事行為主體，在簽約和財務往來等方面，也具有更好的合法性和便利性。為了產權明晰，也可以實現農村土地集體所有權內部的小“三權分置”。就農地(耕地)而言，在集體內部，承包戶可以比視為可以對抗國家公權力[23]的集體產權之人格化代表[24];集體經濟組織成員對農地的承包經營權是土地集體所有權的根本體現20[25]。在集體外部，農村集體經濟組織(或村自治組織)可以作為農民代表開展工作經濟活動。宅基地的情況可參照耕地做類似處理。對于荒地、灘涂等公共土地(林地)[26]、農村道路等農業基礎設施、農村公共房屋等固定資產，都可以明確農村集體經濟組織作為所有權的代表，受農民委托而作為代理者行使占有、使用、處置和收益等權利21。如此一來，便能使為《憲法》所規定、為《物權法》所界定的集體所有權在民事主體層面得到“落實”。

　　(三)“完善”農地集體所有權的職能結構：村自治組織事權與財權的統一

　　1. 賦予村自治組織(或農民集體經濟組織)以“農村集體”代理權。

　　在集體經濟(其實更多是房屋出租)比較發達而且能夠承擔組織運行費用的地方，需要強化農村集體經濟組織的職能，并且對其進行強權賦能。不過在大部分農村地區，法人化的農村集體經濟組織往往是一個“空殼”。即使實現了農村集體組織的法人化，它也很容易被村委會所取代，搭便車行為也使得產權主體的行使變得比較困難。特別是在涉及到利益主體如地方政府或房地產開發商等外部力量時，農村集體經濟組織往往處于弱勢的無權地位。農地集體所有權改革的主要任務是強化農民集體的產權主體地位。只有這樣，農民集體才能作為積極的產權主體身份，而不是被動產權身份。也只有這樣才能夠提升集體外人員的排他性，提高集體成員權的穩定共享性。對此，一些學者深切感知，并因此而強調“集體”并非是集體組織，更不是集體經濟組織[14]。從農地集體產權實施的從可行性看[27]，與其另起爐灶，強調農村集體經濟組織的組織和能力建設，還不如依托現有的農村自治組織，賦予其代理者而非一些學者所說的產權主體身份[28]，然后去完善村委會等自治組織的治理結構;按照事權與財權的一致性原則，在改善村集體的治理結構的基礎上強化其治理能力。

　　2. 完善鄉村治理以保障農村集體產權的可實施性。

　　首先是要界定農民集體與村集體(特別是村委會)、村集體經濟組織的職能并理順相互關系。農民集體是農地的所有者，農民可以通過村民大會行使作為所有者的職權。村委會是農民的自治組織，具有政治、經濟、社會和文化的多重功能[29]。同時，村委會既不是一級政府機構，也不是政府的執法部門，因而并沒有行使監督和管理農地的職權和義務。在國家行政力量已經達到行政村的背景下，村委會等自治性組織的主要功能也已經不再是規制制定者和規制執行者22。為發揮其信息和交易成本的優勢，在農地領域(包括其他領域)，村委會可以承擔雙重代理與中介角色。作為村民自治組織，村委會可以受政府特別是中央政府(即國家)的明確委托授權23而作為代理者對農地利用狀況進行監督，以促進國家的農地政策意圖在鄉村的實現。受農民(或農民集體)的委托，村委會可作為集體所有權的執行者(類似企業的管理層)處理農地(包括其他)的相關問題。

　　當然，為了使村自治組織能夠勝任農村集體經濟組織代理人的角色，必須加強其治理能力。由于村自治組織受國家委托而承擔對“三農”特別是農地的監督和管理職責，那么政府便應該賦予其相應的財權，并根據其承擔工作的質量，給予直接的財政資助以保障其正常工作的開展。同時，政府需要通過財務、管理、法律法規等方面的培訓和村干部的輪換等方式，提高村干部的人力資本，提高村委會治理能力。當然，為了防止村委會以農民集體代理人角色與外部既得利益者合謀，在土地流轉、農業補貼、土地征收等各種相關事務中侵蝕農民利益，需要嚴格限定村委會的權限和職責，制定相關的規章制度[31]，其目的是在所有權代表與管理者的雙重身份之間建立“防火墻”。

　　三、結論與討論

　　集體所有權是農地“三權分置”的基礎性制度。但關于它的認識，存在如下幾個方面的理論誤區。其一，將產權形式與產權功能混為一談。這使得集體所有權承載了過度的且差異性的功能：特定階段的政治功能(發展戰略與制度目標)、政府對農地的監管(社會功能)和作為產權主體的集體所承擔的經濟職能。不同層次不同性質原本異質性的功能相互混淆且籠統地交給經濟學意義上的產權去獨立承擔。這不但導致了產權界定的歧義和立法上的技術困難，更使得“堅持農地集體所有權”的政策表達趨于玄學化和泛意識形態化。其二，關于集體的產權形式方面，沒有嚴格區分產權主體和產權執行，沒有嚴格區分作為產權主體的集體成員與作為產權執行者的集體組織，沒有嚴格區分作為產權執行主體的集體組織和村委會等自治組織的相同點和差異性。這就難免帶來了農地集體產權的模糊性和“落實”上的困難。更重要的是，人們常常忽略了產權安排背后的制度環境和制度目標問題，以基于成熟市場經濟的產權制度作為分析的參照點。另一方面，他們教條主義地理解經典作家關于集體產權的論述并靜態理解前蘇聯的深刻教訓，使得集體所有權的討論既忽略了歷史的重要影響，也不能充分認識到集體所有權的實現形式。由于這些缺陷，人們也就鮮見地討論如何“完善”集體所有權的問題。

　　基于上述問題，本文構建了制度環境(發展戰略)、制度目標、制度安排的分析框架，分析在堅持農地集體所有權的前提下，不同階段的發展戰略和制度目標對農地集體所有制的改革訴求、制度績效和面臨問題。本文認為，討論集體所有權問題時，需要厘清作為所有制關系和產權形態的集體在功能上的重要區別，區分產權權利主體和產權執行主體，也需要從集體的事權與財權的匹配關系去看待集體所有權的實踐績效，并從功能角度出發推進農地集體所有權改革。本文基本結論是：“堅持”就是以服務“三農”、發展生產力和彌補市場失靈的實踐標準來體現社會主義的生產關系。“落實”的重點是明確農地集體所有權人即承包戶以完整財產權，明確農村集體經濟組織作為產權行使的主體且經授權而擁有監督、管理農地之事權，作為中心簽約者而服務于農業規模化。“完善”的主要內容是賦予集體經濟組織對等的事權與財權，厘清自治組織和產權主體之間的責權利，同時亦需深化改革農地監管體制、征地制度，健全農村治理體系和提高農村基層組織的治理能力。